Красен Станчев: Парламентът не трябва да приема закони, депутатските заплати нямат значение

от -
1 229
Доц.Красен Станчев е преподавател в СУ "Макроикономически анализ на политиката и теория на обществения избор"

 

 

  • За последните единадесет години, за които има данни, най-голямо е неравенството през 2013 г.
  • През 2016 г. може вече да се говори за тренд към изравняване, положението се е подобрило с около 1/10 спрямо 2013 г.; проверка по данните за 2017 г. показва, че положението от 2016 г. изглежда се запазва;
  • През 2013 г. управлява БСП, но това не може да е повод за заяждане, защото равенството или неравенството в обществото не зависят политическите, а от стопанските цикли;
  • Данните за 2009 г. показват, че вероятно рецесията е засегнала по-заможните слоеве на обществото;
  • За периода след 1998 г. неравенството се увеличава до към 2005 г. и след това отново от 2009 до 2013 г., което ще рече, че в България (както и навсякъде по света) се проявява т. нар. „крива (или закономерност) на Кузнец“, която описва ефекта, че когато икономиката расте, расте и неравенството, докато не стигне определен праг, след който то започва да намалява.

 

 

 

“Congress shall make no law…“ (Първа поправка на Конституцията на САЩ)

„Неверните факти са основа на лоши закони, а хората, които пишат лоши закони, са по мое мнение по-опасни от композиторите, които възхваляват сексуалността.“ (Франк Запа, пред сената на САЩ)

 

Няма да крия, “Congress shall make no law…“ е моята любима фраза от конституцията на САЩ. Спомних си по повод възникналия из невиделица спор за заплатите на народните представители. Доколкото разбирам, аргументите за тяхното намаляване са следните: депутатите „не ходят на работа“ (и не присъстват в залата при вземане на решения) и „правят лоши закони“.

Фразата е изкована в края 1791 г. при съставянето на закона за правата и е първата от десетте поправки в конституцията на САЩ, гарантиращи нейното приемане от народните представители от всички щати. За онези, които не знаят или не си спомнят, ще уточня, че тази поправка гласи: „Конгресът няма да приема закони, установяващи или забраняващи свободното изповядване на каквато и да било религия, ограничаващи свободата на словото или на печата или ограничаващи правото на хората да се събират мирно и да се обръщат с петиции към правителството за отстраняване на несправедливости.“

Основният замисъл и функция на закона за правата е защитата на гражданите и местните общности (т.е. и отделните щати – виж Десета поправка) от произвола на държавата, включително свободата на разполагане със собственост (Пeта поправка) и правото на въоръжена самозащита срещу този и друг произвол (Втора поправка).

За мен е от значение още и обстоятелството, че „Конгресът няма да приема закони“ е и моят любим албум на Франк Запа, издаден посмъртно от семейството му, за да бъде отбелязана 25-тата годишнина от неговите свидетелски показания на 19 септември 1985 г. пред Сенатската комисия по Търговия, наука и транспорт.[i] Изслушването в комисията е предизвикано от т.нар. „Вашингтонски съпруги“ (сред които жените на сeнатора Ал Гор, държавния секретар Бейкър и други), за да послужи като основание за, предполага се законодателен, контрол върху музиката, която слушат децата.

Албумът съдържа изявлението на Запа пред комисията, спорът му със съпрузите на „Съпругите“,[ii] свидетелството му на същата тема пред законодателното събрание на щата Мериленд и негови изказвания срещу цензурата и правителствения контрол върху звукозаписната промишленост. Представянето на Франк Запа в сената на САЩ е една от най-забележителните защити на свободата на словото и предприемачеството в политическия живот на ХХ век. А за познавачите на музикалните моди от онова време – вероятно и най-забавната защита. Освен това в албума са възпроизведени и записи на песни на музиканта по темата от периода 1985-1993 г. За тях ще разкажа по-нататък.

Колко са големи заплатите

Негласно от инициаторите на спора се подразбира, че заплатите на депутатите са „големи“. Не се казва в сравнение с какво.

Има смисъл да се види съотношението на тази заплата съм заплатата на онези, които те представляват. Депутатите получават три пъти по-високо възнаграждение средния избирател в страната. За него то е около 1 100 лева.[iii]

Правилото за съотношение 3 към 1 е установено отдавна, от 1990 г. И вероятно се основава на по-старо правило или традиция. Нямам ясен спомен, кой го предложи, но беше прието от народните представители във Великото Народно събрание без коментар (по самото правило). Известни различия в мненията имаше по въпроса кой да отговаря за „представителните“ разходи, които бяха 2/3 от основното възнаграждение. Набързо и естествено (поради многото партии и смесената избирателна система) се реши те да отиват при отделните народни представители. За позиции и работа в комисии, се полагаха допълнителни бонуси, частично в зависимост от предполагаемата натовареност на комисията.

Личен опит

Като председател на комисията по опазване на околната среда и член на икономическата комисия, рангът на моето заплащане бе едно от най-високите в народното събрание и много близко до това на председателя на народното събрание, премиера и президента, без, разбира се, техните привилегии и надбавки. И днес мога да кажа за какво бяха похарчени „представителните“: за секретар в избирателния район, за двама, след това трима експерти в комисията, които ми помагаха по шлифоването на проектозакона за опазване околната среда, бюджета и данъците за 1991 г., други законопроекти, проектодоговорите за концесии за проучване на шелфа и крайбрежието за нефт и природен газ, провеждането на обществени обсъждания (това за КЦМ Пловдив бе със 162 души) и приключването по преписки на предишното народно събрание, възникнали по повод петиции на граждани (8 000 страници по проекта АЕЦ „Белене“, 10 000 страници по проектите „Рила“ и „Места“ и още толкова по замърсяването с арсен на р. Тополница от хвостохранилището на мина „Челопеч“). Много по-голям разход за експертиза имаха външните експерти, включително от чужбина (подбрани от мен, крайно необходими за работата по договорите за концесии), които участваха в работата на комисията pro bono. Представителните не бяха много „представителни“: малки суми отиваха за пътувания. Петте „Волги“ на събранието ги ползвахме само от време-навреме, споделено с други председатели на комисии (аз най-често с Александър Джеров). Неотменима бе помощта от чуждестранните посолства в София международните програми на САЩ и ЕИО, за работа върху моя законопроект бях събрал 240 действащи закона от различни страни.

Дали правилото 3 към 1 е правилно – трудно е да се каже. На мен ми се струва нормално. А работата – много тежка и често неприятна.

В наши дни положението е променено.

„Представителните“, доколкото ги има, отиват в партиите и парламентарните фракции. Това вероятно засилва зависимостта на отделния народен представител от колектива, а личната му отговорност намалява. Във Великото Народно събрание едва 10% от депутатите отчетоха онези 2/3 от заплатата. Но може би хората си спомнят, че депутатите тогава бяха доста независими. Неотчитането на парите е цената на тази по-голяма независимост. Тя не бе абсолютна, но може би е за предпочитане.

На президента и премиера възнаграждението е почти два пъти по-високо от това на народните представители, върховните съдии; главният прокурор и заместниците му получават средно около 30% по-висока заплата от депутатите. Най-високите държавни заплати са на председателите и членовете на управителните съвети на БНБ и Комисията за финансов надзор, които са средно 4-5 пъти по-високи от тези на народните представители. И съотношението на депутатските възнаграждения към средното за страната, и тяхното съотношение към другите изборни длъжности в държавата има ясна логика: личната отговорност на съответния пост и предполагаем праг на доход, който е защита срещу корумпируемост на хората на дадена длъжност.

Незабелязана несправедливост

През последните години изглежда забравено или просто не се прилага едно друго правило от 1990 г. – индексацията на заплатите на народните представители и споменатите длъжностни лица в съответствие с индекса на инфлацията. Това ставаше автоматично, когато инфлацията скачаше буквално всеки месец, особено от януари до юни 1991 г., март-юли 1993 г. и най-вече през периода април 1996 – март 1997 г. На тези, които не знаят, ще кажа, че инфлацията в България през февруари 1997 г. (цените се удвояват на всеки четири дена) е 17-тата по сила в историята на ХХ век, след нея е месечната инфлация в Болшевишка Русия за февруари 1922 г.

Такава индексация няма за доходите на гражданите на България. А народните представители, особено тези от периода 1995-1997 г., носят основна вина за състоянието на нещата в страната. Няма и автоматично намаляване на депутатските възнаграждения, когато в страната няма инфлация или тя е отрицателна. Този едностранен автоматизъм е крайно несправедлив.

Защо за 28 години почти никой политически деятел, включително такъв от БСП, не е поставил под съмнение това правилото 3 към 1, или поне автоматичното индексиране на възнагражденията? Също е трудно да се каже, но тук очевидно е действало микроикономическото правило, че когато харчиш пари на другите за себе си, много важно е тяхното количество.

Един от аргументите на БСП и някои профсъюзни деятели сега е „нарастващото социално неравенство“. При използването на този аргумент става дума или за икономическа неграмотност, или за съзнателна самозаблуда и умишлено лицемерие.

Тази графика показва динамиката на коефициента на обществено неравенство, т.нар. „Коефициент на Джини“ според наблюденията на бюджета на домакинствата от НСИ. Това е несъвършен измерител, но по-точен няма.

От графиката се вижда следното:

 

 

 

 

  • За последните единадесет години, за които има данни, най-голямо е неравенството през 2013 г.
  • През 2016 г. може вече да се говори за тренд към изравняване, положението се е подобрило с около 1/10 спрямо 2013 г.; проверка по данните за 2017 г. показва, че положението от 2016 г. изглежда се запазва;
  • През 2013 г. управлява БСП, но това не може да е повод за заяждане, защото равенството или неравенството в обществото не зависят политическите, а от стопанските цикли;
  • Данните за 2009 г. показват, че вероятно рецесията е засегнала по-заможните слоеве на обществото;
  • За периода след 1998 г. неравенството се увеличава до към 2005 г. и след това отново от 2009 до 2013 г., което ще рече, че в България (както и навсякъде по света) се проявява т. нар. „крива (или закономерност) на Кузнец“, която описва ефекта, че когато икономиката расте, расте и неравенството, докато не стигне определен праг, след който то започва да намалява.

Тази „справедливост“ на стопанските развития за последните години също не е забелязана.

Особености на работата на депутатите

Избирателите са рационално невежи за работата народните представители. И така е във всички съвременни представителни демокрации. Независимо от онова, което си мислят хората у нас за „камарилата“ (изразът е от времето на Иречек) български депутати, те не са много различни като характер, поведение и изява от тези в Австрия, конгреса и сената на САЩ или в Европейския парламент и парламентите в централна Европа и Балканите. Един от „съпрузите-опоненти“ на Запа е сенаторът Ал Гор, бъдещият вицепрезидент от администрацията Бил Клинтън и знаме мнозина „зелени“ активисти. По време на показанията на Запа пред сенатската комисия той е в явен конфликт на интереси. Понеже съм работил с него, не у е удобно да разказвам лични впечатления, но като депутат, той много ми приличаше на най-несимпатичните на мен деятели на последния комунистически парламент на България.

Рационалното невежество на избирателите спрямо възнаграждението на техните избраници много причини. Една от най-важните от тях е, че те всъщност не харчат много пари от бюджета, финансиран от данъкоплатците.

За тази година бюджетът на народното събрание е около 60 млн лв.[iv] Това е около 3/5 от разходите на правителство на ден. На данъкоплатец (а такива са всички граждани, независимо от възраст и социално положение) един депутат струва 8.5 лв на година или 0.71 лв на месец, т.е. по-малко от цената на баничка с масло и сирене. От гледна точка на избирателите старанието да разберат колко плащат на своите избраници би трябвало да е напълно неразумно усилие.

Още по-голямо усилие се изисква да се опиташ да разбереш какво точно работят и какво решават. Някои законопроекти са толкова сложни, че се изисква високо образование, нетривиални анализаторски навици и много време.

Пак ще дам пример със себе си. През миналата година омбудсманът г-жа Манолова внесе на вниманието на народните представители законопроект за изменение и допълнение на Гражданския процесуален кодекс. На пръв поглед бе ясно, че безкритичното му приемане може да се отрази изключително пагубно на икономиката, спестителите в банките и кредитните отношения в страната. Въпреки тази първоначална яснота, анализът и съставянето необходимата оценка на въздействието ми отне около петнадесет дена чисто работно време, доколкото мога да го пресметна.

В този, а в много други случаи, законодателните идеи и проекти се опират на грешни факти или грешна или нарочно изкривена интерпретация на известни факти. А както казва Франк Запа, това става основание на лоши закони, а приемащите ги с това са по-вредни от много други професии. От съществено знамение за качеството на работата на народните представители, т.е. на законите, е тези грешни тълкувания да бъдат забелязани и разкритикувани навреме. И това да стане достояние на депутатите по начин, по който те да забележат за какво става дума.

Последното е особено трудно, когато става дума на наглед благи намерения и популярни аргументи. Това невероятно усложнява процеса на анализ и общуване с народните представите. Като е много малко вероятно те да се вслушат в някакъв разумен глас извън тяхната партия, особено ако не съвпада с някакво с някое политическо споразумение в народното събрание за взаимна размяна на гласове при гласуване на проекторешения.

Още два примера.

  • В парламента отлежава нов закон за храните, приет е вече на първо четене. Той бе внесен от министерски съвет без задължителната оценка на въздействието на един от разделите – този за минералните води. За тези води има директива на ЕС, основана на опита на най-старото търговско находище, „Евиан“ (200 години тази минерална вода се продава под една и съща марка, независимо от войни, революции и смяна на границите). Това е може би най-елементарната директива в правото на ЕС и тя е пренесена в българското законодателство. Новият законопроект за храните изменя смисъла на термините от директивата („наименование“, „търговска марка“, „находище“ и „извор“). Предполагаемата цел е създаване на възможност за черпене и продажба на минерална вода на вече разработено находище с риск за онези, които вече са инвестирали в неговата експлоатация, за загуба на бизнес, приходи и работни места. На страницата на водещата комисия са достъпни всички поддържащи становища, в които няма задължителния по закона за нормативните актове анализ, освен голословни твърдения от всевъзможни обществени организации, включително „алтернативния синод“ на онези, които искат за изземат чужд ресурс. Становищата, които има правят анализ и доказват отрицателните потенциални въздействия на законопроекта, не са публикувани. Съставянето на такъв анализ ми отне минимум 7-8 дена. В същото време в България само 8% от находищата на минерални води са концесионирани и като това в Евиан. Т.е. има 92% свободен ресурс, достъпен за всички с намерение да инвестират в добив и продажба на минерални и изворни води.
  • По неизвестни причини, но под благовидни и абстрактни предлози (от рода „така е в много развити страни“) в момента битува настроение за съставяне на закон за „фалита на физически лица“. То отново е въодушевено от идеи и медийни изяви на омбудсмана, „патриоти“, БСП и нищо не подозиращи „експерти“. Аргументите, че „българските домакинства са най-задлъжнели в ЕС“ е несъстоятелен до противоположност (те са най-малко задлъжнели), че има „вечни длъжници“ и че няма защита на длъжниците в българското право също не съответстват нито на фактите, нито реалното състояние на домакинските бюджети. На това отгоре кредиторите, в лицето асоциацията на банките и юристите, в лицето на съюза на адвокатите, предложиха преди година елегантно усъвършенстване на съществуващата практика, без рискове за банковата система, защитата на договорите и натовареността на съдилищата. То бе отхвърлено без ясни аргументи от народните представители.[v]

Това са само два примера. Но така е в маса други области законодателството – от храните и минералните води до „правото“ на безусловен базов доход и потъпкването на данъчна, фискална, регулаторна и конкуренцията на потребителския пазар, да не говорим за държавните поръчки. Идеите за демонтаж на ГПК от 2007 г. и връщане към този от 1957, закона за свързаните лица, закона Пеевски-Цонев, за регулиране на цените на банкови услуги, за въвеждането на личен фалит, за привилегии на длъжниците и т.н., и т.н. Те биват представяни най-вече като изисквания на традиция или закони на ЕС, със заблуждаване на избирателите и с безогледно лицемерие. Общият знаменател е, че безотговорността на правещите закони тържествува.

От какво зависи качеството на законите

Иво Беров преди време написа, че „простонародната мисъл, че един човек от народа ще мисли за народа, защото е човек от народа, а няма да гледа само себе си, тъкмо защото е човек от народа, може да хрумне само на някой човек от народа.” Казано иначе народните представители и всички служители на изборна длъжност са хора. За обяснението на последиците от този елементарен факт за обществото и икономиката, един колега, Джеймс Бюканън, получи през 1986 г. Нобелова награда.

Основният микроикономически проблем с хората на изборна длъжност е представен в следната картинка.

 

 

 

 

Тези хора работят с парите на другите и от чисто човешка гледна точна е напълно нормално да са безразлични към качеството на своята работа и разходите, които политиките и прилагащите ги нормативни актове налагат на избирателите и икономиката. Освен това, ако в частната сфера хората обикновено фалират за собствена сметка, в политическата това винаги е първо за сметка на другите.

Именно затова от библейски времена – вижте Стария завет: „Царства“, „Самуил“, „Еклезиаста“ – изискванията към хора на политическа длъжност са: те да почитат общото благо повече от личната изгода, да няман частен бизнес и интереси, да не се увличат в извънбрачни зависимости, да не посягат на чужди пари и вещи и да са всеотдайни на общите интереси. Т.е. за хора на изборна и правителствена длъжност обществото винаги търси ако не богове, то поне ангели.

В действителност обаче народните избраници са в тази временна длъжност, защото:

  • Технически не е възможно всички избиратели да се съберат на едно място и да вършат онова, което се изисква от депутатите;
  • Работата им е неприятна: тя отдушник на обществено недоволство, затворени са в едно малко пространство с други депутати, мнозина от които би трябвало да са им неприятели, но с които трябва да се работи (или поне да се имитира приятелство, неприятелство и съвместна работа); много често с тези хора се налага да договаряш взаимна размяна на гласове при вземане на решения и по презумпция животът, имуществото и доходите са на показ;
  • Поради всичко това избирателите са готови да заделят онази малка част от доходите си, за която стана дума и да се занимават с неща, които са им по-приятни и които им носят някаква полза.

Поради тези независими от никого обстоятелства оценката на работата на народните избраници е много трудна работа.

В нормални, неизборни години, българският парламент, поне след 2007 г. приема средно по около сто закона, проектозаконите обикновено са между 130 и 150. Това прави по един законопроект на работен ден. Около 3/5 от приетите закони се „поправят“ в следващата година, а от следващият парламент много често – около 1/10 – се отхвърлят и приемат наново. Без да навлизам в подробности, това наблюдение е признак за много ниско качество на законите и правилата, създавани от тях.

Очевидно е, че намаляването на възнагражденията на народните представители не може да бъде гаранция за качеството на законите, които те приемат.

Какво може да се прави

От 2007 г. и особено след 2016 г. според закона за нормативните актове се изисква всички проектозакони да съпровождат от предварителна оценка на въздействията върху обществото, икономиката и фиска. Това изискване общо взето се спазва от проектите, подготвяни от изпълнителната власт. Но то лесно може да бъде избегнато, ако законопроектите (независимо от кого са съставени), се внасят в парламента от самите народни представители.

Три допълнителни обстоятелства усложняват процеса на законодателство.

След промяна в конституцията и приемането на закона за омбудсмана, в българската политическа система се появи нов субект на законодателна инициатива, с право да сезира и Конституционния съд. Независимо кой заема тази длъжност, винаги законодателната инициатива на човека на този пост изглежда обгърната от ореола на общественото благо и правата на човека. Но човек с политически амбиции за себе си или за партията си винаги може да злоупотреби с този ореол.

Задължителните оценки на въздействието винаги могат да бъдат недостатъчно качествени или основани на грешно тълкуване на обществени процеси и феномени. Струва ми се, че 80% от оценките не съответстват на нормалните стандарти или на анализ, или за информационна подплата, или за обществени обсъждания.

Правителството изглежда използва законодателната инициатива на народните представите, за да заобиколи тези стандарти. Това може да се прави и от други кръгове. След 2016 г. законодателната инициатива на депутатите все по-често се използва по този начин. Вероятно около 20% от законопроектите се внасят от депутатите, за да не попаднат под изискванията на закона за нормативните актове.

Важно е да се осъзнае, че това поведение е и рационално, и нормално.

Какво може все пак да се направи, за да се подобри положението?

Отговорът на Франк Запа след опита му от 1985 г. е да напише и изпълнява песни по десетте Божи заповеди. Те са включени в споменатия албум “Congress shall make no law”. Това е полезно начинание, но ефективността му не подлежи на преценка.

Друго, което може да се направи, законодателната работа на и на правителството, и на парламента, и на всички източници на законодателна инициатива да бъдат подложени на задължителна (поради показаните особености на публичните длъжности) презумпция за необоснованост.

Известно ограничение на произвола на народниците избраници спрямо техните избиратели може да се търси и чрез възнаграждението за тяхната работа. Но не чрез отношението към средната заплата за страната, а по някакъв по-смислен начин.

Възможно е например възнаграждението на лицата на длъжност в изпълнителната и законодателната власт да се обвърже с ръста на икономиката (това предполага и с ръста на благосъстоянието). Схемата е относително проста и е прилагана и в други страни, с положителен резултат.

Заплатата на тези хора може да се осъвременява с ръста и/или спада на икономиката, във връзка с бюджетния дефицит. Ако например ръстът на БВП за 2018 г. е 4%, а бюджетният дефицит – 2%, процентът ръст на БВП трябва да се раздели на бюджетния дефицит, т.е. увеличението на заплатите би било 2%. Това не е много, но важен е принципът. В ситуация на спад на БВП процентът спад следва да се умножи по този на бюджетния дефицит.

Например ако се върнем в 2009 г., когато спадът на БВП е почти 5%, а дефицитът – почти 4%, намалението на възнагражденията на депутатите и държавните служители на изборна длъжност би било 20%. Може би тогава тези хора биха било по-внимателни какво точно и как предприемат като политика и законодателство.

Тази схема подлежи на допълнение: възнаграждения могат да се поставят в зависимост от представянето на България в индексите на стопанска и човешка свобода, рейтингите на конкурентност или лекота на водене на бизнес, или пък индекса за Управление на закона. Последното ми се струва особено важно.

Такива подходи са използвани в много страни. Излишно е да казвам, че не вярвам те да бъдат приложени в България.

 

 

 

 

[i] Виж: Frank Zappa at PMRC Senate Hearing. „PRMC“ е съкращение на „Parents Music Resource Center“, което най-точно би трябвало да се обясни като „център за родителски контрол върху музиката, която слушат децата“. „Съпругите“ са съставители примерен списък на „лоша“ музика и изпълнители, известен като „Мръсните 15“ – подборка на певци и групи с предполагаемо вредно влияние на тяхното сценично и музикално представяне върху децата. Между тях за Black Sabbath, Judas Priest, Мадона, Принс, Mötley Crüe, W.A.S.P., Деb Лепард, Twisted Sister, AC/DC – да спомена само по-известните в Европа, вече не възбуждащи особена тревога артисти.

[ii] Виж стенографския протокол от обсъждането: Frank Zappa: Statement To Congress, September 19, 1985

[iii] Виж: Минималните заплати на депутатите минаха 3500 лева, Money.bg, 14.2.2018.

[iv] Виж: http://www.parliament.bg/bg/parliamentarybudget

[v] За потенциалните рискове от такава уредба виж: Красен Станчев. Защо няма смисъл от особен закон за „личния фалит“ (Бележки по повод обсъждането на идеята в медиите, статистиката, Корана и Библията), Мениджър, бр. 234, април 2018.